僵尸企业为何僵而不死？地方政府与僵尸企业“合谋”是主要原因

在2008年国际金融危机之后，我国经济出现了一个需要引起高度重视的现象，就是金融资源的配置效率明显下降。国际货币基金组织2015年发布的一份报告显示，在2008年金融危机之前，我国创造一块钱的GDP只需要一块钱的新增贷款，但危机后，至少需要3元以上，也就是说贷款密集度显著提高了。与此同时，根据央行公布的数据，在危机后，我国广义货币供应量M2从2008年的47万亿元迅速增长至2019年6月末的192.14万亿元，即M2在这10年间增加了过百万亿元，在绝对值上已远超美国，这一全球最大的经济体。

M2和GDP的比值也早已超过200%。这些数据在一定程度上说明，我国金融资源在总量上大幅度增长的同时，资源配置效率出现明显恶化的趋势，大量的资金被配置到效率低下的生产部门。伴随着金融资源配置效率低下的是我国整体负债率水平的高企。我国企业整体债务水平呈现“惊人”的集中现象，钟宁桦等提出我国最主要的负债来自非金融企业部门，杠杆率真正显著上升的实际上只集中在数量很少的大概几千家企业中，主要还是以国有大型上市企业为主，而且值得注意的是，负债最多的50家上市公司10年间债务增长幅度非常大。因此，不难观察到这样的现象：

一方面，中小民营企业面临的融资难、融资贵等一系列资金问题越发严重；而另一方面，我国经济杠杆率却长期居高不下，究其原因，这当中不乏银行给僵尸企业贷款所引起的。银行出借大量的资金给僵尸企业用来还本付息，而没有投入到真正高效的生产企业，不仅直接导致僵尸企业“僵而不死”，还造成“金融不支持实体经济”现象愈演愈烈。
一、中央和地方政府财政分权的制度背景
在财政和税收上，中央政府和地方政府之间的关系经历了三个阶段的变化，也有三个关键的时间节点。第一阶段是1949-1979年的统收统支财政体制，属于高度集中的预算管理制度，由中央统一拨付地方支出，地方政府因而缺乏扩大税收的激励。第二阶段为1980-1993年的财政包干制度，地方政府可在划定的收支范围内自主组织收入和安排支出，由地方包干上缴收入或者中央差额补贴。

但这当中存在的问题是信息不对称所导致的地方政府低报税基，以降低上缴定额的动机，以及中央政府不断提高定额的“棘轮效应”，最终造成中央财政税收下降，推动了1994年的分税制改革。在1994年分税制改革后，地方政府财政收入占比骤降，从1993年的77.98%下降到1994年的44.3%，此后长期在大约50%徘徊，而地方财政支出占比则从1993年的71.74%增长到2018年的85.3&。随着地方财政收入与支出差距的逐渐扩大，地方政府由于财政紧张，为增加财政收入，只能想方设法保障辖区内企业免于破产，以保证地方经济增长和维护社会稳定。
二、地方政府与僵尸企业的合谋动机
在财政分权制度背景下，地方政府有强烈动机与僵尸企业合谋。首先，1994年后实行分税制，要求按照税种实现“三分”：分权、分税和分管，意味着地方政府在事权增加的同时，减少了财权，财权和事权的不对称直接造成了财政收支严重不平衡。当前，增值税和所得税两大税种的主要部分归属中央政府，地方财政本已捉襟见肘，倘若作为地方经济纳税大户的僵尸企业破产倒闭，无疑徒增地方政府压力。其次，僵尸企业的破产所释放出来的失业人口，对地方社会稳定发展也非常不利。

位于江西省新余市的赛维LDK就是其中一个典型案例，赛维一度是全球光伏行业巨头之一，得到地方政府的厚爱，既能廉价拿地，又能获得地方政府每年上亿的电费补贴，还能得到银行丰厚贷款资金，曾贡献当地超过60%的财政收入。然而，在2011年光伏产业巅峰过去之后，受到全球经济衰退和行业恶性竞争的影响，赛维沦为了一家僵尸企业。2012年上半年，由于赛维纳税暴降99%，直接导致新余上半年增值税和企业所得税减收8.48亿元，财政收入下降13.5(。但即使如此，地方政府仍努力保持其不破产，新余市当地一位政府官员表示“保住赛维，就保住了新余这几万人的饭碗。”、“希望赛维能够撑下来，度过这个难关，不只是新余市的事情，整个江西省都达成了共识。”。

此外，上市公司的“壳资源”是很多地方政府与僵尸企业合谋的动机。“壳资源”本身所具备的稀缺性和不易获取性，使得地方政府对于上市公司的资源争夺十分激烈（孙烨和罗党论，2011），竭尽所能把壳资源留在本地。再加上上市公司作为地区代表性企业在起到示范引领作用的同时，还能展现地方政府政绩，是地方政府的“政绩工程”、“面子工程”，导致即便是亏损的僵尸企业，在快要达到退市标准的时候，地方政府仍然会不遗余力地帮助其保壳重组。因此，不难发现，每逢年报披露时候，众多连续两年或三年亏损的ST股就是依靠政府补贴等“非经常性损益”将净利润由负转正。

例如宝硕股份，从2007年“戴帽”到2014年，扣除非经常性损益后净利润均是负值，可是每次一旦触碰暂停上市的监管红线便能收到政府补助成功保壳（如2013年收到来自政府5亿元的补助）。此外，*ST海润2012年获4.54亿元补助扭亏、*ST南化2013年获3.26亿元补助扭亏为盈。然而政府补助并不能改变这些僵尸股票在短暂盈利后继续亏损的状态。
三、政企合谋形式
现实中，僵尸企业与地方政府之间的合谋方式包括，一方面，地方政府对于中央僵尸企业出清政策采取消极应对态度。比如，在2014年6月国务院发布的《关于加强金融监管防范金融风险工作情况的报告》中，我国政府层面首次提出治理僵尸企业30。2015年，李克强总理在国务院常务会议中首次明确提出加快推进僵尸企业退出市场。但是截止2017年3月，除去两个特别行政区外，全国32个省级行政区域中只有吉林、河北、山东、浙江、广东等14个省份的政府工作报告中明确提出处置僵尸企业。直至2019年1月15日全国才迎来首家独立运作的破产法庭。

另一方面，地方政府大规模补贴僵尸企业。根据Wind数据统计，2015年沪深两市上市公司中，获得政府补贴的公司将近90%，央企成为了政府补贴的“大户”，比如中国铝业、中国中车、中国国航、中海发展等等。一直依靠政府补贴屡屡渡过难关的中国远洋，2015年收到政府补贴款高达42.57亿元。从获得补贴的行业上看，集中于钢铁、化工等重复建设和产能过剩领域，比如煤炭企业中国神华和中煤能源在2015年分别获得补贴12.6亿元、2.5亿元。2017年12月，作为一家军需行业的央企，扣除非经常性损益后净资产收益率连续两年为负值的际华集团披露了2016年和2017年分别收到政府补助7亿元和10亿元，而且根据际华集团的公告显示，2017年还收到一笔1.06亿元的“僵尸企业补助资金”。除了央企以外，部分地方国企也是“补贴榜”的常客，例如重庆钢铁就是在当地政府的大力庇护下得以成功保壳。